2025年1月，中共中央 國務院《關于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）對外發(fā)布，這是我國首個以黨中央、國務院名義對養(yǎng)老服務工作進行體系化制度設計的綱領性政策文件，是緊抓積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的窗口機遇期，構建適合我國國情養(yǎng)老服務體系的重要舉措，具有重大而深遠的意義?！兑庖姟范ㄎ辉凇吧罨母锇l(fā)展”上，集中破除養(yǎng)老服務發(fā)展中遇到的體制機制性問題，對養(yǎng)老服務發(fā)展的格局、體系、網(wǎng)絡、機制等進行全方位安排，在多個方面實現(xiàn)改革突破。
一、將養(yǎng)老服務工作納入各級黨委和政府重要職責
在《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》中，明確了“堅持黨政主要負責人親自抓、負總責，強化各級政府落實規(guī)劃的主體責任，將應對人口老齡化有關工作納入政府工作議事日程和目標責任考核內(nèi)容?！币恍┑胤浇⒘?“五級書記抓養(yǎng)老、全省工作一盤棋”的工作機制，全面部署養(yǎng)老服務工作。而此次《意見》從中央文件層面，將養(yǎng)老服務工作從應對人口老齡化的戰(zhàn)略舉措中單獨拿出來，明確將養(yǎng)老服務工作納入各級黨委和政府的重要職責，將養(yǎng)老服務體系建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和重要議事日程，體現(xiàn)了黨和國家對養(yǎng)老服務工作的高度重視，以及養(yǎng)老服務工作在積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略舉措中的重要地位。在接下來的地方黨委和政府工作中，養(yǎng)老服務改革發(fā)展將會進一步推進落實。
二、明確強化失能老年人為重點的基本養(yǎng)老服務
失能老年人是養(yǎng)老服務的重點人群，失能老年人照護服務是養(yǎng)老服務工作的重中之重?！兑庖姟访鞔_指出，強化失能老年人為重點的基本養(yǎng)老服務，凸顯了失能老年人照護的基礎性。在居家服務方面，將探索建設具有連續(xù)、穩(wěn)定、專業(yè)服務功能的家庭養(yǎng)老床位，專為居家失能老年人服務，開展老年人家庭成員照護技能培訓。在社區(qū)層面則致力于增強專業(yè)照護、日間照料、康復護理、上門服務等能力。在機構服務方面，將加強殘疾、失能老年人照護服務，著力增加護理型床位供給，引導養(yǎng)老機構積極收住失能老年人，發(fā)展長期照護和認知障礙老年人照護服務。這意味著，圍繞失能老年人照護，將綜合各種要素和形態(tài)，增加相關服務供給。
三、在養(yǎng)老服務發(fā)展格局中突出社區(qū)的依托作用
根據(jù)《2024年中國民政統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，截至2023年末，在我國2.97億老年人中，有223.5萬老年人生活在各類養(yǎng)老機構、29.5萬老年人通過各類社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施解決全托需求。可以看到，99%的老年人選擇居家養(yǎng)老，居家的老年人日常生活在各種類型的城鄉(xiāng)社區(qū)。此次《意見》明確強化社區(qū)養(yǎng)老依托作用：一是加強社區(qū)層面的專業(yè)服務體系建設，培育社區(qū)養(yǎng)老服務機構，提升專業(yè)服務能力；二是加強社區(qū)治理，促進社區(qū)層面的養(yǎng)老服務供需對接和老年人社會參與。例如，《意見》中明確“村（社區(qū)）兩委要把服務老年人作為重要職責，掌握轄區(qū)內(nèi)老年人情況和服務需求，協(xié)助開展養(yǎng)老服務”、“構建基層黨組織領導，基層群眾性自治組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會組織、社會工作者、志愿者等力量參與的社會支持養(yǎng)老服務格局”。實踐中，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了社區(qū)主導下的“單位社區(qū)智慧養(yǎng)老服務聯(lián)合體”、“一老一小”友好社區(qū)、“五社聯(lián)動”等創(chuàng)新模式和做法。
四、明確養(yǎng)老機構的專業(yè)支撐作用和分類改革
養(yǎng)老機構是專業(yè)養(yǎng)老服務資源最為集中的場所，有專業(yè)的人才隊伍、設施和管理，在養(yǎng)老服務體系中具有專業(yè)支撐作用。隨著社會力量的發(fā)展，我國養(yǎng)老機構已經(jīng)從以傳統(tǒng)的敬老院和社會福利院等公辦養(yǎng)老機構為主，轉變成社會力量發(fā)揮主體作用，企業(yè)類型和民辦非企業(yè)單位類型的養(yǎng)老機構逐漸增多。在功能定位上，《意見》強調(diào)養(yǎng)老機構的長期照護能力，增加護理型床位，并首次從老年人的經(jīng)濟負擔能力角度，將養(yǎng)老機構劃分出兜底保障型、普惠支持型、完全市場型三種類型，引導各類養(yǎng)老機構找準定位，完善供給結構。
五、打破養(yǎng)老服務關鍵環(huán)節(jié)中的部門條塊分割
養(yǎng)老服務工作涉及多個部門和機構的協(xié)同合作。以老年人能力評估為例，對老年人的能力進行全面、準確的評估，是老年人享受相關政策和服務的依據(jù)和先決條件。近年來，民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門分別從養(yǎng)老服務、醫(yī)療護理、長期護理保險的需要，開發(fā)了不同類型的評估標準。例如，在老年人能力評定方面，主要有民政部牽頭制定的國家標準《老年人能力評估規(guī)范》（GB/T 42195-2022），國家衛(wèi)健委制定的《老年人能力評估標準表（試行）》，以及國家醫(yī)保局制定的《長期護理失能等級評估標準（試行）》。從老年人的視角出發(fā)，要求同時符合上述政策的對象分別參與評估，不僅會給老年人帶來諸多不便，也會導致資源的重復使用和浪費，影響了評估的效率和準確性。此次《意見》提出“完善老年人能力綜合評估制度，評估結果全國范圍互認、有關部門按需使用?！?這將打破部門之間的條塊分割，促進政策銜接和服務優(yōu)化。
六、首次在中央文件中實現(xiàn)養(yǎng)老服務和殘疾人照護銜接上的突破
隨著殘疾人家庭的老齡化，“老年父母+殘疾子女”的特殊照護需求也日益突出。在原有的政策上，養(yǎng)老機構主要解決老年人的養(yǎng)老服務問題，且多數(shù)不具備提供殘疾人照護服務的能力。此次《意見》提出，將探索“老年父母+殘疾子女”家庭共同入住養(yǎng)老機構或其他照護機構，支持有能力的養(yǎng)老機構收住重度殘疾人。這是首次在中央文件中明確“老”與“殘”照護服務政策的銜接。在地方探索上，北京堅持老殘兒一體化的福利體系設計，60歲以下重度殘疾人可以到養(yǎng)老機構托養(yǎng)照護，并鼓勵殘疾人托養(yǎng)所與養(yǎng)老機構和設施合并設置。上海推動在養(yǎng)老機構中設置 “老養(yǎng)殘照護單元”試點工作，為“老養(yǎng)殘家庭”提供兼顧老年人和殘疾人子女不同需求的機構照護服務。隨著《意見》的發(fā)布以及后續(xù)相關配套政策的出臺，未來將會引導一批養(yǎng)老機構擴大殘疾人照護服務供給。
七、加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板
2024年6月，民政部等22個部門聯(lián)合印發(fā)的《關于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務的指導意見》，成為首個在國家層面專門對發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務作出總體性、系統(tǒng)性部署的文件?！兑庖姟窂狞h中央、國務院的高度，進一步提出“加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板”，并從戰(zhàn)略、設施、服務項目、崗位設置、城鄉(xiāng)協(xié)作等方面提出明細要求。近年來，養(yǎng)老服務成熟的模式主要在城市，但農(nóng)村養(yǎng)老服務與城市有諸多不同，不能簡單照搬?！兑庖姟愤€特別在財政支持政策中明確“開展縣域養(yǎng)老服務體系創(chuàng)新試點，支持試點地區(qū)優(yōu)化資源配置。”在縣域養(yǎng)老服務體系的打造中，既要用好專業(yè)養(yǎng)老服務資源的優(yōu)勢，同時又注重符合農(nóng)村特點的互助等形式。
八、明確提出區(qū)域養(yǎng)老服務一體化的發(fā)展要求
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家的重大戰(zhàn)略。近年來，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等區(qū)域都在不同程度上推動養(yǎng)老服務的一體化，從政府協(xié)議框架、政策對接、標準互通、行業(yè)聯(lián)盟、研討交流等多個方面開展實務推動。《意見》提出，完善養(yǎng)老服務補貼異地結算、服務資源對接等機制，推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等養(yǎng)老服務一體化等舉措。這將進一步推動區(qū)域養(yǎng)老政策銜接和資源對接，加快一體化步伐。
本文作者：成緋緋 北京師范大學中國公益研究院助理院長兼養(yǎng)老研究中心主任
原文刊載于《中國民政》 2025年1月下刊。轉載請注明來源和作者。
