導(dǎo)語(yǔ)：
作為新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）的重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)制報(bào)告制度在我國(guó)經(jīng)歷了近八年的發(fā)展歷程。2020年5月，最高檢等九部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是目前為止我國(guó)關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告制度最為具體、全面、可操作性的規(guī)定。文末附報(bào)告下載鏈接。
2021年4月25日，國(guó)際救助兒童會(huì)（英國(guó)）北京代表處（以下簡(jiǎn)稱救助兒童會(huì)）和北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)公益研究院）聯(lián)合發(fā)布最新研究報(bào)告《中國(guó)侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度現(xiàn)狀調(diào)查研究》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。這是全國(guó)首個(gè)全面探究強(qiáng)制報(bào)告制度現(xiàn)狀的研究報(bào)告[1]。
2020年是我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告制度完善和發(fā)展的關(guān)鍵一年，救助兒童會(huì)聯(lián)合中國(guó)公益研究院開展了為期四個(gè)月的實(shí)地調(diào)研，旨在為讀者解答：為什么要推出強(qiáng)制報(bào)告制度？我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告制度是如何發(fā)展的？大眾是否了解強(qiáng)制報(bào)告？強(qiáng)制報(bào)告的落實(shí)現(xiàn)狀如何？執(zhí)行中難點(diǎn)有哪些？如何通過(guò)培訓(xùn)和政策解決這些困難？
我國(guó)兒童侵害案件一直存在發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、干預(yù)、聯(lián)動(dòng)和追責(zé)等方面的困難，而近年來(lái)隨著“兒童侵害”案件越來(lái)越多的浮出水面，均受到了社會(huì)各界的高度重視。研究團(tuán)隊(duì)主要以九部門頒布的《意見》為主要政策參考，主要嘗試探究了以下四個(gè)研究問(wèn)題：
中國(guó)大陸地區(qū)強(qiáng)制報(bào)告制度的發(fā)展歷程
中國(guó)現(xiàn)行的強(qiáng)制報(bào)告制度與聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》框架、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的強(qiáng)制報(bào)告制度的異同
責(zé)任主體的報(bào)告意識(shí)和履職能力
我國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)制報(bào)告制度的執(zhí)行情況和主要難點(diǎn)
1. 歷程回顧：中國(guó)大陸強(qiáng)制報(bào)告制度政策法律日益完善
強(qiáng)制報(bào)告，全稱為“侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度”。我國(guó)的強(qiáng)制報(bào)告制度起步較晚，2013年，“兩高兩部”聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》是我國(guó)第一項(xiàng)關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告制度的具體規(guī)定。2015年,中華人民共和國(guó)反家庭暴力法》首次在法律層面規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容。2016年,國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》將強(qiáng)制報(bào)告作為四項(xiàng)重要的兒童保護(hù)機(jī)制之一提出。2020年是強(qiáng)制報(bào)告制度完善和發(fā)展的關(guān)鍵一年。在最新修訂的《未成年人保護(hù)法》中，我國(guó)首次將強(qiáng)制報(bào)告納入未成年人保護(hù)法律體系，并新增七處涉及強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容。
2.國(guó)際視角：強(qiáng)制報(bào)告制度成為國(guó)際社會(huì)保障兒童權(quán)利的有力法律手段
強(qiáng)制報(bào)告制度起源于美國(guó)，在亞洲國(guó)家和地區(qū)的覆蓋率達(dá)到72%[2]。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》作為受到普遍認(rèn)可的公約是各國(guó)制定和完善強(qiáng)制報(bào)告制度的原則性文件，《兒童權(quán)利公約》中的第19條、第20條第1款和第34條是強(qiáng)制報(bào)告制度的指導(dǎo)性原則。
各國(guó)和地區(qū)在實(shí)踐中引入與完善強(qiáng)制報(bào)告制度，據(jù)統(tǒng)計(jì)美洲國(guó)家中強(qiáng)制報(bào)告制度覆蓋率達(dá)90%，歐洲達(dá)86%，非洲達(dá)77%，亞洲則為72%左右[3]。美國(guó)、加拿大和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均將軀體暴力、精神暴力、性暴力和忽視暴力納入應(yīng)該報(bào)告的情形，澳大利亞部分地區(qū)則只包含軀體暴力和性暴力。加拿大還將兒童色情納入應(yīng)該報(bào)告的情形。美國(guó)、加拿大、澳大利亞和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均把地方兒童保護(hù)部門或由政府授權(quán)的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)作為接收?qǐng)?bào)告的機(jī)構(gòu)，中國(guó)大陸地區(qū)將公安機(jī)關(guān)作為主要報(bào)告接收對(duì)象[4]。美國(guó)、加拿大、澳大利亞和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均有隱私保護(hù)條款，對(duì)報(bào)告人和兒童的個(gè)人信息進(jìn)行保密；美國(guó)部分州有特殊職業(yè)免責(zé)條款。
3.問(wèn)卷調(diào)查：大家對(duì)強(qiáng)制報(bào)告的了解程度
《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制報(bào)告制度的普及程度有提升空間。根據(jù)實(shí)地調(diào)研收集的360份問(wèn)卷，《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)：
約有45%的社工和30%的兒童主任沒(méi)有聽說(shuō)過(guò)強(qiáng)制報(bào)告制度，僅有18%的社工和26%的兒童主任了解或非常了解強(qiáng)制報(bào)告制度。
接受過(guò)強(qiáng)制報(bào)告相關(guān)培訓(xùn)的社工為27%，兒童主任則為70%。
無(wú)論是社工還是兒童主任，沒(méi)有進(jìn)行強(qiáng)制報(bào)告的主要原因都是“擔(dān)心孩子受到更大傷害”和“無(wú)法確認(rèn)孩子是否真的受到侵害或虐待”。
圖表 1：兒童主任和社工不選擇強(qiáng)制報(bào)告的原因
4.案例分析：落實(shí)過(guò)程仍然困難重重
根據(jù)聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度主要涉及三個(gè)維度：適用條件、報(bào)告機(jī)制和響應(yīng)機(jī)制。在我國(guó)的基層實(shí)踐下，適用條件維度的主要環(huán)節(jié)是“識(shí)別侵害”；報(bào)告機(jī)制的主要包括兩個(gè)環(huán)節(jié)，“是否報(bào)警”和“公安受理”；響應(yīng)機(jī)制主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)，“立案?jìng)刹?/span>/受案審查”、“取證環(huán)節(jié)”、“后續(xù)服務(wù)”和“失職追責(zé)”。
圖表 1我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告制度流程
落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度的困難主要出自以上七個(gè)環(huán)節(jié)，《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)突出的難點(diǎn)包括政策制度的宣傳力度有待提升、對(duì)兒童侵害的認(rèn)知有待統(tǒng)一、責(zé)任主體的報(bào)警意愿有待提高、民警接案受理工作有待完善、追責(zé)機(jī)制有待落實(shí)、私下調(diào)解的情況有待避免、后續(xù)服務(wù)的供給有待完善和提升。
表格 1強(qiáng)制報(bào)告制度的環(huán)節(jié)和難點(diǎn)
5.發(fā)展建議：全社會(huì)攜手共促?gòu)?qiáng)制報(bào)告制度的落實(shí)
首要的措施是提高強(qiáng)制報(bào)告的普及程度和提升責(zé)任主體的報(bào)告意識(shí)。
常規(guī)的政策倡導(dǎo)和社區(qū)宣傳，各級(jí)政府和各類社會(huì)組織可以對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行集中培訓(xùn)。
國(guó)際救助兒童會(huì)和中國(guó)公益研究院聯(lián)合開發(fā)的網(wǎng)絡(luò)課程《強(qiáng)制報(bào)告十分鐘課堂》是關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告的較為完整的宣傳和培訓(xùn)材料，涵蓋強(qiáng)制報(bào)告的背景、報(bào)告情形、報(bào)告技巧和案例剖析等內(nèi)容。
其次，建立信息歸口機(jī)制和建立分級(jí)分類機(jī)制能夠有效提升兒童侵害事件的處理效率。
依托現(xiàn)有的未成年人關(guān)愛保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度或未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，各級(jí)政府可以對(duì)兒童侵害事件進(jìn)行信息登記，利于推進(jìn)后續(xù)救助。
依靠分級(jí)分類，未保協(xié)調(diào)機(jī)制可以依據(jù)具體情況將兒童侵害案件報(bào)告給公安機(jī)關(guān)、民政部門或教育部門，方便案件分頭推進(jìn)。分級(jí)分類機(jī)制和信息歸口機(jī)制是相輔相成的，信息歸口是基礎(chǔ)，分級(jí)分類是后續(xù)。
最后，各級(jí)政府可以推動(dòng)建立“一站式”救助保護(hù)中心。“一站式”作為一種特殊的取證環(huán)節(jié)，能夠有效降低兒童在取證時(shí)受到的二次傷害。
對(duì)于性侵害等特殊案件來(lái)說(shuō)，反復(fù)詢問(wèn)兒童會(huì)帶來(lái)二次傷害，部分責(zé)任主體可能會(huì)因?yàn)閮和艿礁鄠Χ艞増?bào)告。通過(guò)設(shè)置“一站式”救助保護(hù)中心，降低兒童在取證時(shí)受到的二次傷害，能夠有效減少責(zé)任主體對(duì)于“擔(dān)心兒童受到更大的傷害”的顧慮，從而增加報(bào)告主動(dòng)性。
此外，還可以在學(xué)校和醫(yī)院建立聯(lián)絡(luò)員機(jī)制、完善報(bào)告熱線和平臺(tái)、建立和完善臨時(shí)安置機(jī)制，以上措施都能夠促進(jìn)強(qiáng)制報(bào)告制度的落地。
《報(bào)告》數(shù)據(jù)主要來(lái)源于調(diào)查問(wèn)卷、一對(duì)一訪談、焦點(diǎn)小組訪談和現(xiàn)場(chǎng)觀察等，調(diào)查地區(qū)涵蓋云南、湖南、廣東和安徽等省份的部分地區(qū)。調(diào)研時(shí)間為2020年8月至12月，共收集360份問(wèn)卷，采訪51位訪談對(duì)象，分析18個(gè)案例。問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象為兒童主任和社工，訪談對(duì)象包括社區(qū)工作者、社工、教師，以及民政部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和婦聯(lián)等部門工作人員等。
注釋：
[1] 本研究的強(qiáng)制報(bào)告制度特指侵害未成年人案件的強(qiáng)制報(bào)告制度。
[2] 兩高兩部指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部。
[3] Tom Perry, “Child abuse needs mandatory reporting to create a high-risk environment for paedophiles.”,The Independent, 2015.
[4] 九部門《意見》規(guī)定公安機(jī)關(guān)為報(bào)告對(duì)象，新《未保法》規(guī)定除了報(bào)告給公安機(jī)關(guān)，還要向民政和教育部門報(bào)告。因新《未保法》尚未生效，故本文表述以九部門《意見》為準(zhǔn)。
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