要點：

新型冠狀病毒肺炎（簡稱：新冠肺炎）疫情局部嚴重，波及面廣；同時由于感染潛伏期長、傳染性強，疫情發(fā)展難以預測；對防治人員和設備要求高，防治任務艱巨。在此背景下，疫情防控呈現(xiàn)的特點為：

● 由中央統(tǒng)籌，多部門聯(lián)防聯(lián)控

● 專家在疫情防控中發(fā)揮了關鍵作用

● 人民軍隊擔負疫情防控重要保障職能

● 全國各地醫(yī)務人員馳援武漢緩解了一線人員短缺情況

● 社會力量參與起到了良好的補充作用

但是由于疫情拐點還未出現(xiàn)，防控形勢依然嚴峻，同時防控工作也面臨一定風險。因此，針對疫情防控可以從優(yōu)化物資調(diào)配機制、構建公共衛(wèi)生事件的應急指揮服務體系、發(fā)揮社會組織作用、理順對口省、市之間關系、重視專業(yè)化社會工作和志愿服務力量的培養(yǎng)角度發(fā)力。

（一）新冠肺炎疫情局部嚴重，波及面廣

2019年12月，中國湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)一種新型冠狀病毒2019-nCoV[1]感染導致的類似于嚴重急性呼吸綜合征冠狀病毒的嚴重呼吸道疾病群集，并與ICU入院和高死亡率相關[2]，密切接觸者之間可發(fā)生人際傳播。截至2020年2月10日24時，湖北省武漢市18454例、孝感市2642例、黃岡市2332例，全省重癥5046例、危重癥1298例[3]。31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團現(xiàn)有確診病例37626例（其中重癥病例7333例），累計治愈出院3996例（浙江核減1例），累計死亡1016例，累計報告確診病例42638例（浙江核減12例，江西核增1例），現(xiàn)有疑似病例21675例。累計追蹤到密切接觸者428438人，尚在醫(yī)學觀察的密切接觸者187728人[4]。除我國31個省份及港澳臺地區(qū)，全球還有25個國家出現(xiàn)確診病例[5]。

（二）新型冠狀病毒潛伏期長、傳染性強，疫情發(fā)展難以預測

此次疫情屬于新發(fā)傳染病，病原學、致病機理和診療機制尚不明確。目前認為：病毒感染潛伏期1-14天[6]；患者和無癥狀感染者可以成為傳染源；經(jīng)呼吸道和飛沫傳播，氣溶膠和消化道途徑尚待明確；大部分病患癥狀輕微，僅表現(xiàn)為低熱、輕微乏力等，無肺炎表現(xiàn)；重癥患者多在發(fā)病一周后出現(xiàn)呼吸困難和/或低氧血癥，嚴重者快速進展為急性呼吸窘迫綜合征、膿毒癥休克、難以糾正的代謝性酸中毒和出凝血功能障礙等；全國確診病死率約為2.1%[7]。

（三）呼吸道傳染病對防治人員和設備要求高

與自然災害、事故災難和社會安全事件不同，呼吸道傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件持續(xù)時間長、影響范圍廣泛而不確定，重點人群范圍廣，易引起其他地區(qū)公眾恐慌。防治需要隔離衣、防護面罩、負壓救護車、呼吸機等專業(yè)設備，以及專業(yè)醫(yī)護人員。

（一）黨中央、國務院對疫情高度重視，各部門聯(lián)防聯(lián)控

1.黨中央、國務院果斷決策、全面部署、措施有力。習近平總書記主持政治局常委會會議，親自研究部署疫情防控工作，并決定成立中央應對疫情領導小組；李克強總理多次主持領導小組會議，研究落實疫情防控工作，并直接到武漢視察指導工作；國務院副總理孫春蘭坐鎮(zhèn)武漢，直接指揮、協(xié)調(diào)一線防控工作。

2.聯(lián)防聯(lián)控進一步完善了相關機制。國家衛(wèi)生健康委員會將新冠肺炎納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預防、控制措施，同時納入國境衛(wèi)生檢疫傳染病管理。國家衛(wèi)生健康委員會牽頭建立應對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，成員單位共32個部門，下設疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關、后勤保障等工作組。據(jù)不完全統(tǒng)計，1月21日至2月9日各部委印發(fā)新冠肺炎相關部門政策文件66個，政策解讀20個[8]，16省份以一省包一市的形式，為武漢之外湖北其他16個市提供醫(yī)療力量等支援。

3.防疫優(yōu)先，特事特辦。先后實施縮短病毒檢測試劑和治療藥物的審批周期；支持新型冠狀病毒相關科研工作；優(yōu)化慈善捐贈辦理、通關、免稅相關流程；延長春節(jié)假期；疫情防控采購便利化；通過出臺稅收政策鼓勵捐贈、擴大應急物資生產(chǎn)及運輸能力、保障醫(yī)務人員待遇等一系列措施。

4.財政支持，提供保障。疫情發(fā)生以來，財政部出臺一系列政策舉措。在資金保障方面，截至2月6日下午5點，各級財政共安排疫情防控資金667.4億元，其中，中央財政共安排170.9億元，主要包括疫情防控專項補助、基本公共衛(wèi)生服務和基層疫情防控資金、以及科研和物資儲備等經(jīng)費。在政策保障方面，財政部出臺多個財稅支持措施，包括對確診患者個人負擔費用實行財政兜底，中央財政補助60%；對疑似患者，由就醫(yī)地制定財政補助政策，中央財政視情給予適當補助。同時，參加疫情防控工作人員可享受工傷待遇保障，其中一線醫(yī)療衛(wèi)生人員由中央財政給予定額臨時性工作補助。受疫情影響企業(yè)、個人創(chuàng)業(yè)也可降低部分貸款要求，享受一定財政貼息支持 [9]。

（二）專家在疫情防控中發(fā)揮了關鍵作用

本次疫情防控中，具有醫(yī)學專業(yè)背景及疾病防控經(jīng)驗的專家學者的意見，對防疫知識的普及、促進對疾病的認識和診治、推動防控措施的調(diào)整及政策頒布發(fā)揮了關鍵作用。以鐘南山院士、李蘭娟院士、王晨院士為代表的專家及其他專業(yè)團隊，通過對復雜的重癥、危重癥和疑難病人進行會診、巡診和提出治療建議，協(xié)助一線的醫(yī)療團隊修訂新冠肺炎的防控及診療方案，將專家們多年積累的經(jīng)驗用于此次疫情防控工作。

表1 疫情防控不同時間節(jié)點的專家意見及影響

疫情防控早期恰逢春節(jié)，從1月20日起，鐘南山、李蘭娟、高福等專家通過科學的研判，持續(xù)不斷地呼吁廣大群眾取消聚會，減少人群聚集以控制傳染源的傳播。從上表列舉的部分事例可以看到，專家在疾病防控領域的影響力及號召力，對于疫情防控工作起到了積極的推動作用。

（三）人民軍隊擔負疫情防控重要保障職能

疫情發(fā)生后，中央軍委迅速啟動應急機制，成立由軍委機關、聯(lián)勤保障部隊、武警部隊、軍事科學院組成的軍隊應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)調(diào)機制，分析研判軍地疫情態(tài)勢，協(xié)調(diào)軍隊聯(lián)防聯(lián)控機制成員單位一體聯(lián)動。1月24日，中央軍委批準解放軍派3支共350人醫(yī)療隊施援武漢，赴地方醫(yī)院開展救治工作。2月1日，聯(lián)勤保障部隊所屬醫(yī)院抽組950人，解放軍疾病預防控制中心、軍事科學院軍事醫(yī)學研究院抽組15名專家組成聯(lián)合專家組。醫(yī)療隊部分人員參與過小湯山抗擊非典、抗震救災、援非抗埃等重大任務[10]。2月2日，中央軍委又向武漢緊急空運795名軍隊支援湖北醫(yī)療隊隊員和58噸物資，支援火神山醫(yī)院。

后勤方面，軍委后勤保障部建立聯(lián)需、聯(lián)采、聯(lián)運的“三聯(lián)”工作機制，減少審批環(huán)節(jié)，壓縮采購周期，全力支援抗擊疫情需要。沈陽、桂林、鄭州、菏澤等地聯(lián)勤保障部隊根據(jù)上級安排部署，緊急調(diào)撥醫(yī)用防護口罩、防護眼鏡、防護服等防疫物資支援武漢。此外，駐鄂空軍部隊、陸軍部隊、省軍區(qū)系統(tǒng)、軍事院校臨時抽調(diào)成員成立抗擊疫情運力支援隊，主要擔負武漢市生活物資供應，運輸保障任務。截至6日下午16時，已幫助地方及相關醫(yī)院運送蔬菜、大米、雜糧等生活物資1013.5噸，醫(yī)療器械、醫(yī)院用品、床架、被套等物資7350套（件）[11]。

（四）全國各地醫(yī)務人員馳援武漢緩解了一線人員短缺情況

截至2020年2月7日，來自國家衛(wèi)生健康委、中國中醫(yī)科學院、新疆生產(chǎn)建設兵團以及29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的醫(yī)療團隊對湖北一線醫(yī)務人員的支援力度不斷加大，馳援湖北的醫(yī)務人員數(shù)已超過1.1萬人[12]。為了緩解武漢地區(qū)醫(yī)護人員，尤其是重癥醫(yī)護人員緊缺的問題，各地特別注重增派ICU的醫(yī)護力量，在鄂的1.1萬多人中有3千多名為重癥專業(yè)的醫(yī)生和護士，其中ICU護士有2千多名。

需要注意的是，湖北除武漢以外的一些地市對專業(yè)人員，尤其是呼吸內(nèi)科、重癥醫(yī)學科、感染科醫(yī)師的需求缺口較大。截至2020年2月6日，仍有9個市、州向湖北省疫情防控指揮部提出增派支援醫(yī)護人員的請求，共計缺口2246人[13]。為緩解湖北除武漢以外的其他地區(qū)醫(yī)療資源缺口較大的問題，國家衛(wèi)健委于2月7日宣布建立16個省與武漢以外地市的一一對口支援關系，采用一省包一市的方式，全力支持湖北省加強病人的救治工作。

據(jù)掃描，各省派出的醫(yī)療隊伍通常由135人左右組成，包括普通患者救治醫(yī)療隊和重癥患者救治醫(yī)療隊[14][15]。普通患者救治醫(yī)療隊配備有呼吸科、感染性疾病科、醫(yī)院感染管理科、呼吸科?？谱o理人員；重癥患者救治醫(yī)療隊包括重癥醫(yī)學科或者呼吸科重癥醫(yī)學科專業(yè)醫(yī)師，以及重癥醫(yī)學科?？谱o理人員。

另外，對各地醫(yī)療救援隊成員的背景進行分析發(fā)現(xiàn)，截至2月5日，共有來自121所教育部直屬高校及地方醫(yī)學院的277家附屬醫(yī)院，組織了3994名醫(yī)護人員馳援湖北，支援人員多為專家級或高職稱醫(yī)師[16]。醫(yī)學院校在此次抗擊疫情工作中，充分發(fā)揮了多學科優(yōu)勢，在幫助當?shù)蒯t(yī)務工作者緩解治療及護理壓力同時，在積累臨床實踐經(jīng)驗、提高診斷能力、為治療方案的不斷優(yōu)化方面也起到了指導性作用。

（五）社會力量參與起到了良好的補充作用

據(jù)公開資料不完全統(tǒng)計，截至2020年2月3日0時，全國用于此次疫情防控工作的慈善捐贈共計172.87億元，其中企業(yè)捐贈額為143.01億元，社會組織捐贈額為16.39億元，個人捐贈額為2.27億元[17]。

在企業(yè)方面，據(jù)進一步統(tǒng)計分析，IT互聯(lián)網(wǎng)、金融行業(yè)資金捐贈額最高，食品飲料、IT互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)藥生物行業(yè)物資捐贈額最高。各行各業(yè)的企業(yè)紛紛捐資開展包括物資采購、醫(yī)療資源服務提供、電商平臺補貼、藥品研發(fā)等多種類型的工作[18]。此外，包括中航信托、中信信托在內(nèi)的61家信托公司積極參與，共募集3080萬元，信托財產(chǎn)將用于直接捐贈慈善組織、醫(yī)療機構，發(fā)放醫(yī)務人員及志愿者防疫保障等[19]。

在社會組織方面，其參與主要包括四種途徑，一是以騰訊公益慈善基金會、馬云公益基金會等為代表的基金會捐資設立億元級專項基金，用于物資采購、醫(yī)護人員幫助及疫苗研發(fā)。二是大量慈善組織通過騰訊公益、公益寶、阿里巴巴公益、支付寶公益、水滴公益等民政部指定的互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺發(fā)布募捐項目。目前上線項目數(shù)超過200個，社會公眾捐贈人次超過2000萬，資金額超過11.20億元。三是出資資助公益組織、志愿團體或個人直接開展實地工作。四是組織公益機構、專家、高校搭建協(xié)作平臺，發(fā)揮不同主體優(yōu)勢開展多樣化服務。

在個人方面，海內(nèi)外企業(yè)家、明星發(fā)揮帶頭作用捐款捐物。普通公眾在捐贈時會更傾向于騰訊公益、支付寶公益等平臺或校友會、朋友圈等有關系背書的渠道。

境外捐贈則主要以口罩、防護服等醫(yī)用物資為主。以境外非政府組織為例，湖北省已接收27家境外非政府組織籌集捐贈的各類物資及現(xiàn)金，價值折合人民幣約9600萬元[20]，其中，比爾及梅琳達?蓋茨基金會捐贈500萬美元，主要用于醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)工作。境外捐贈則主要以口罩、防護服等醫(yī)用物資為主。以境外非政府組織為例，湖北省已接收27家境外非政府組織籌集捐贈的各類物資及現(xiàn)金，價值折合人民幣約9600萬元，其中，比爾及梅琳達?蓋茨基金會捐贈500萬美元，主要用于醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)工作。

（一）疫情拐點還未出現(xiàn)，防控形勢依然嚴峻

疫情爆發(fā)以后，在中央的直接領導下，形成了全國一盤棋共同抗擊疫情的基本格局。武漢市作為此次疫情的重災區(qū)，在防疫過程中基本理順了應急和協(xié)調(diào)機制，在醫(yī)療衛(wèi)生力量的調(diào)度、醫(yī)用物資的統(tǒng)籌發(fā)放、基本生活物資的保障供應等方面都已步入了正軌。雷神山、火神山醫(yī)院的迅速建成并投入使用，方艙醫(yī)院的啟動和社區(qū)群防群治網(wǎng)絡的完善等，都為打贏這場阻擊戰(zhàn)奠定了堅實的基礎。隨著經(jīng)驗的不斷積累，以及在執(zhí)行過程中的不斷糾偏，在今后一段時期，全國范圍內(nèi)，疫情防控的工作機制將得到持續(xù)優(yōu)化，防控效果將取得進一步的成效。

當前除湖北省外，全國其他地區(qū)新增確診病例總體穩(wěn)定、病死率低[21]。但截至2月7日，全國確診病例已逾3萬，并在近兩周有急速增加的趨勢。由于疑似病例的增長過快，疫情拐點的到來可能延遲[22]，且疫情在全國范圍內(nèi)的擴散，除了重點疫區(qū)輸入型的病例外，近期還發(fā)生了集聚型感染的病例。防控工作面臨新的挑戰(zhàn)，因此應該清晰地判斷當前形勢，并對可能的風險進行前瞻性的預判和防范。

（二）疫情防控工作可能面臨多種風險

隨著疫情防控進入關鍵時期，在接下來的疫情防控工作中情況會更加復雜，防控工作可能面臨新的風險。隨著務工人員的返程以及大中專院校開學日期的臨近，人員在地區(qū)之間加速流動，公共場所客流量增大，這將對疫情防控帶來不小的挑戰(zhàn)。此外，由于目前公眾對新型冠狀病毒的認知有待提升，因此在防控過程中還需對網(wǎng)絡上流傳的不實信息進行及時的更正和辟謠。與此同時，近期曾發(fā)生多例因隱瞞病情和旅行史致使多人被感染（隔離）的情況，不排除接下來仍有類似案例發(fā)生，也將給疫情防控帶來風險和挑戰(zhàn)。

在此次疫情防控的工作中，黨中央和國務院的快速部署，以及多部門聯(lián)合行動使得在短時間內(nèi)形成了一套行之有效的應對機制。各地區(qū)以社區(qū)為重點，作為排查和防控的上游已經(jīng)取得了明顯效果。但是，由于在一些重點地區(qū)和重點環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了醫(yī)療資源供應不足，以及捐贈物資調(diào)配矛盾的情況下，產(chǎn)生了一些負面影響和公眾的恐慌。通過此次新冠肺炎疫情，可以看到目前我國在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中還存在一些不足。鑒于此，對疫情防控工作提出如下建議：

（一）進一步優(yōu)化物資調(diào)配機制，形成系統(tǒng)應對

全國范圍內(nèi)疫情防控工作進入關鍵階段，重點地區(qū)呈現(xiàn)確診病例及疑似病例不斷增長的態(tài)勢。在未來一段時間內(nèi)，對醫(yī)療物資和生產(chǎn)生活必需品的需求都會繼續(xù)增加。因此，應建立整體的物資籌措額度規(guī)劃，針對疫情的發(fā)展與醫(yī)療物資和相應的保障物資確立基本清單，明確供需，迅速調(diào)度到有關的重點地區(qū)，從而形成?；镜墓湣４送猓谡y(tǒng)籌之外的大量社會捐贈物資的進入，也需要更好地匹配一線需求，形成系統(tǒng)應對。

（二）構建公共衛(wèi)生事件的應急指揮服務體系

相較于自然災害或其他公共事件，此次新冠肺炎具有人際傳播的特點，人群普遍易感且對此新型冠狀病毒的認知尚不全面，導致在短時間內(nèi)矛盾集中爆發(fā)。因此，應加強構建公共衛(wèi)生事件的應急指揮服務體系，統(tǒng)籌安排?；谥袊部刂行牡穆毮芎投ㄎ?，加強應急信息中心的建設，并設立地方分中心，在日常信息監(jiān)測方面承擔更重要的角色。

（三）社會組織應形成縱向的組織動員和橫向的聯(lián)合網(wǎng)絡

專業(yè)化運作的社會組織在參與疫情防控過程中起到重要作用，作為政府力量補充的同時，也應加強縱向的組織動員能力，形成特殊時期的應急工作機制，科學、有效地參與疫情防控。同時社會組織應形成有效的橫向聯(lián)合，構建基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行動及倡導網(wǎng)絡。對于特定的款物接收機構來說，應該加強公信力和服務的提升，以便更好地回應現(xiàn)實中的需求以及公眾期待。

（四）對口支援應確保對口省、市之間分工合理

由于除武漢以外的一些地市，醫(yī)療資源和病人需求之間也存在矛盾，因此目前建立了16個省份支援武漢以外地市的一一對口支援關系，以一省包一市的方式，全力支持湖北省加強病人的救治工作。由于疫情的防控對人員和設備的專業(yè)性要求較高，且不同地區(qū)具有本地化的特點，因此在對口支援的體制下，基于普遍性的疫情防治工作，支援省份可以通過提供專業(yè)的力量來承擔支持治療與疑似人員排查的技術指導工作，形成對口省、市之間的合理分工。

（五）重視專業(yè)化社會工作和志愿服務力量的培養(yǎng)

應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，需要結合醫(yī)務社工和志愿者隊伍的建設，培育社區(qū)公共衛(wèi)生聯(lián)絡員隊伍，確定專人，加強培訓，形成常態(tài)化的工作機制，協(xié)助做好基層數(shù)據(jù)管理、困境人群保障、物資分發(fā)和防謠、辟謠等工作。

作者：欒翔凌

慈善研究中心分析師

賈龍慧子

慈善研究中心分析師

周晉三

慈善研究中心高級分析員

王海倫

慈善研究中心高級分析員